香港统计服务承诺的经验值得借鉴 兼谈强化统计服务意识的理论内涵

来源:    发布时间:2002-06-12

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    我国加入WTO,统计也面临与国际接轨的问题。目前,我国统计界正在积极研究加入GDDS,以适应不断发展变化的新形势,更好地发挥统计服务职能。因此,借鉴一些发达国家和地区的先进经验非常重要。

    在SDDS成员组织中,香港特别行政区的统计制度,是国际货币基金组织特别推荐的,在数据范围、周期性、及时性、诚信性、素质及数据开放于公众程度等方面的范例之一。李成瑞同志的这篇文章在实地考察、深入研究的基础上,对香港特别行政区的统计服务承诺制作了详细的介绍。它不仅能够使我们了解香港特别行政区的统计制度,而且能够使我们透过其制度方法设计安排的诸多细节,感受到一种“用户为本“的统计文化和精神,对我们今后的统计制度改革不无裨益。

    为各级领导、广大公众和国际社会提供优质的统计服务,是统计工作的出发点和归宿点。最近,国家统计局局长朱之鑫同志在深入调查研究的基础上,有针对性地提出:统计人员要强化五个意识:服务意识、学习意识、创新意识、协调意识、法律意识,把强化统计服务意识摆在首位。如何进一步搞好统计服务,是当前面临的重要课题。这就需要借鉴和学习各方面好的经验。我认为,香港特别行政区政府统计处实行统计服务承诺制的经验,是值得我们研究借鉴的。

    本文根据香港的有关资料和特区政府统计处长何永煊先生的谈话,对香港服务承诺制的做法和经验作一介绍和阐述,同时对强化统计服务意识的理论内涵作一些探讨。

    一、服务承诺:义务性和透明性

    香港统计部门的抱负是:“提供高素质的统计服务,为香港的社会和经济发展作出贡献。”他们认为自己的使命是:“一,提供充足、切合需要、可靠和及时的统计数据,以协助政府及社会各界进行研究、讨论和决策;二,统计数据的编制和发布符合科学原理、专业操守及国际标准;三,发扬用者为本的文化,确保使用者可以得到有效及方便的服务。“服务承诺制就是为了实现上述抱负和使命,于1993年创立的。

    古语说:“一诺千金”“一言既出,驷马难追”。与一般统计服务相比,服务承诺制最大的特点在于它是政府统计部门对社会的一种公开的郑重承诺。既然作出了承诺,就必须严格信守,不折不扣地按照执行。这就是它的义务性。既然是向社会的承诺,就必须事先把承诺的内容详细地公布出来,使国内外的社会公众可以一目了然,这就是它的透明性。

    香港服务承诺制的义务性和透明性,首先体现在他们每年一月散发的《服务承诺》小册子中。这本20多页的小册子包括以下部分:一、服务范围;二、服务标准及目标;三、有效监察;四、对客户意见的调查;五、服务改善;六、服务环境;七、市民担当的角色(提出意见、建议等);八、申诉权利;九、如何查询更详细的材料;十、其他服务。正文之后有三个附录:一是一些有用的小册子和刊物;二是一些有用的电话号码、图文传真号码、电子邮件地址和网址;三是政府统计处总部和各分处的地址以及各自负责的统计项目。

    上列十个部分中,第一、二部分是服务承诺的主要内容;第三至第八部分,是保证服务承诺落实的各种措施和制度,以及上年度服务承诺落实的情况;第九、十部分是关于某些客户特殊要求的服务。社会公众从这十个部分和三个附录中,不仅可以具体地了解政府统计部门提供哪些服务项目,用户可以通过什么方式和渠道去获得这些服务,而且可以了解到如果达不到承诺的标准时,可以通过什么渠道、向什么人提出意见和投诉,在多长时间内得到答复。

    《服务承诺》小册子图文并茂,中英文对照,文字通俗明白,语气平易亲切,没有难懂的专业术语和生硬的“官气”。还值得一提的是,这本印刷精美的小册子所用的油墨是“环保油墨”,所用的纸张是“可再生林木所造的纸张”,可说是一本“绿色出版物”。

    二、服务范围:广泛性和适用性

    统计处承诺的服务范围主要有两个方面。第一个方面是向市民(包括企业、其他单位和境外人士,下同)提供统计数据。内容包括如下14类:贸易统计,船务统计,消费物价指数统计,劳动人口及失业统计,就业及职位空缺统计,工资及劳动收入统计,以开支面编制的本地生产总值统计,以生产面编制的本地生产总值统计,本地居民生产总值统计,国际收支平衡统计,按年经济统计调查系列,人口统计,社会统计,其他统计。

    承诺服务的第二个方面,是协助市民向政府提供编制统计数据所需原始资料。统计处认为:市民既是综合统计数据的使用者,又是原始资料的提供者(受访者),而统计机关与受访者的密切合作是提高统计数据真实性的重要条件。当市民填写问卷、提供资料有任何疑问或困难时,可以方便地获取统计处的服务。《服务承诺》载明:“本处职员很乐意向你详细解释有关统计调查问卷需要什么资料,以及应该怎样填妥。请按所附电话号码、传真号码及电子邮件地址与本处联络。

    除了上述两方面的服务之外,统计处还承诺:如果市民要进一步查询更为详细的资料,或者要求对数据进行阐释以及对如何运用数据提供意见,可与服务经理联系。这些由服务经理处理的特别服务项目,更增加了服务范围的广泛性和适用性。

    统计处还向各决策局和其他政府部门提供统计资料和统计咨询服务,支援公众事务的政策厘定、发展规划和行政管理等,间接地服务市民。

    三、服务方式:方便性和规范性

    《服务承诺》围绕上述服务内容,按照方便使用者的原则,对服务方式、接待人员、资料提供时限、是否收费等,都作了明确的规定。

    (一)向市民提供统计数据。

    1.新闻发布:统计处就社会公众关注的统计数据向传播媒介发布新闻稿。发布的内容和时间不是临时决定或按习惯办事,而是早在每年九月就预先向媒体提供翌年大约140项统计数据定期性新闻发布的时间表。例如:2000年12月手头订单按月统计,于2001年2月9日发布;2001年1月消费物价数据和同月对外商品贸易总计数字,于2001年2月26日发布……2001年11月消费物价指数和对外商品贸易总计数字,于2001年12月27日发布;等等。

    2.出版小册子和期刊:出版的小册子(或单页)有《香港统计处简介》、《香港统计处刊物一览》、《香港统计数字一览》、《统计资料与您息息相关》、《香港对外贸易》、《消费物价指数》等9种,其中8种免费派发,1种按价购买。出版的刊物有《香港经济趋势(半月刊)》、《香港统计月刊》、《香港统计年刊》、《香港社会及经济趋势(两年出版一期)》等4种,可随时购买或订阅。凡到访统计处刊物出版组购买或订阅刊物的市民,统计处当值职员须在5分钟内接待他们。

    3.数据查询:除新闻发布及出版物提供的数据外,如需要更详细的数据,可通过电话、图文传真、电子邮件三种方式与统计处联络(有关电话号码、传真号码及网址详见于《服务承诺》附录)或亲自到访,由统计处当值职员负责接待。对接待时限作如下承诺:①对到访市民,在5分钟内接待;②提供小量易于检索的数据,在一个工作日内提供,不收费;③较大量的数据、提供影印本或磁带磁碟的,酌收费用,如果所需资料并非已经制备可供即时使用,统计处可为客户特别编制或运算的,酌收费用,于三个工作日内就所需时间及费用提供估计;5市民亲自从现成打印本中抄录有关资料的,不收费。

    (二)协助市民向政府提供编制统计数据所需原始资料。

    市民在这方面如需协助时,可通过电话、传真、电子邮件或亲自到访等方式进行联络(有关号码及地址详见于《服务承诺》附录)。属于“递交报关表及货运结算”的,10分钟内答复;复杂问题及书面查询的,在4个工作日内答复。属于受访者为提供原始资料要求协助的,一般电话即时答复;书面查询的在4个工作日内答复;受访者要求派人造访、协助填写调查问卷的,以及更改面谈访问时间的,在2个工作日内作出安排。

    上述服务,大部分是不收费的。少数项目酌收费用的,只限于数据检索、复制或运算等直接费用,不包括统计数据的调查整理费用,更不包括任何利润。

    在服务的软硬件环境方面,作了如下承诺:①不向外界透露有关个人、个别住户、个别商号的资料,这些都予以绝对保密;②发挥专业精神,提供资料客观中立,令客户安心,对统计部门信任;③在良好及舒适的环境下,提供有效率和有礼貌的服务。

    四、实施保证:有效监督,协作各方

    向社会作出服务承诺并不难,难点在于如何保证落实。为此,要在统计人员中大力宏扬“用者为本”的精神;同时要主动地接受市民监督,定期地、系统地倾听各方面的意见,具体办法有如下各项。

    一、政府统计处长亲自监察统计服务。其目的是达到承诺的标准,并总结经验以研讨改善服务目标。为便于检查,在执行服务承诺中,每宗事项都要详细登记,包括服务对象、内容及接待时限等。《服务承诺》中列举每项服务标准时,首先说明过去一年达到标准的情况(如2000年查询小量数据的每月大约1800宗和要求编制和运算的大约每月1900宗当中,分别在一个和三个工作日内提供的占95%),然后说明今年承诺的标准(维持或改进)。

    二、政府统计处向统计咨询委员会提交服务承诺执行情况报告。统计咨询委员会是政府为使统计适应社会各界需要而设立的非法定咨询团体,每届委员任期二年。委员会由统计处处长任主席,有十名非官方委员,他们分别来自工商业、社会和学术界;有两名官方委员,分别为财经事务局局长和卫生福利局局长的代表。通过这个委员会,可以广泛地听取统计数据使用者、原始资料提供者和统计专家的意见。关于委员会的职责、委员名单和委员会讨论各项事务的内容,包括讨论服务承诺执行情况的内容,均通过新闻稿和政府统计处在互联网上的网站发布。

    三、政府统计处设立“贸易事宜客户联络小组”。由统计处与客户直接对话,听取客户对统计服务的意见和建议。

    四、统计处每年进行一轮或两轮客户意见调查。最近一次调查于2000年3-4月进行。调查结果显示,有88%的客户对服务表示很满意或满意。

    五、统计处经常与原始数据提供者和数据使用者联络。自2000年初开始,与提供原始数据的人士和机构经常性地聚会,并拜访一些主要机构,以沟通意见,争取他们的支持和合作;同时也定期与主要的数据使用者接触,以确保统计工作的发展适合他们的需求。由于统计处与原始数据提供者关系良好,主要调查的回应率超过90%,因此可保证所编制数据的素质。

    六、投诉与申诉。如果客户认为服务未达到承诺的标准或有其他问题,可以向服务经理投诉。服务经理对简单的口头投诉即时予以答复,复杂的口头或书面投诉,要在五个工作日内至少给予初步答复。客户如果对答复不满意,可以直接致函特区政府统计处处长,进行申诉,由处长予以处理。投诉和申诉的电话号码及通信地址详载于《服务承诺》的附录中。以上各项做法,不仅保证了服务承诺的落实,而且为改善以后的工作打下了基础。

    五、长期发展:贵在坚持,与时并进

    服务承诺落实难,长期坚持、不断提高更难。香港统计处对统计工作提出六条价值取向:“专业精神,客观中立,成本效益,尊重私隐,与时并进,力求卓越“。看来,这些要求已经体现在他们的实践中。服务承诺制自1993年创立以来,至今已坚持了9年,受到各方好评,显示出旺盛的生命力。他们从不满足于已经取得的成绩,每年都根据客户的意见有所改进。近年的改进主要有以下几项。

    一是提前数据发布日期。如本地生产总值按季数字的发布日期,在2000年已提前至有关统计季度后1.8个月,较1999年的2.7个月为早。

    二是设立和改进统计处网站。统计处的网站自1996年3月开始在互联网上运作,不论香港或世界各地的互联网使用者都可通过这个中、英文网站获取香港最新数据。2001年1月,又进一步改善了资料展示方式及浏览网站的途径,对网站内容也有所增加。随着网站内容不断充实和改善,其浏览次数由开设初期每月3万次,增加到2001年后半年的每月平均50万次以上,是最受欢迎的特区政府网站之一。现在他们正在探讨网站发布统计数据时加入互动和专用功能的可行性。

    三是设立网上统计数据书店。该书店已于2001年11月开始投入服务。世界各地的互联网用户可以通过这一快捷方便的途径,购买统计处出版的各种统计刊物及统计表。该网上书店还备有统计刊物及统计表的可供电脑使用格式下载版,以便在网上即时传递给购买者。

    四是积极参与电子贸易系统的服务。由于香港是一个国际贸易中心,而且以“最自由的贸易区”的声誉吸引各国商贸活动,所以该地区的进出口是零税率,只收象征性的报关费,其主要目的不在于征收税金而是用于进出口的统计,所以长期来由统计部门负责进出口报关手续的办理。过去这种手续主要是通过纸张形式,从2000年11月起已改为电子形式。统计处通过建立电子联通户或由服务站提供电子递交服务的方式为客户服务,进一步做到了方便快捷。

    五是统计调查问卷的电子化。2000年统计处已为强制性统计调查制备了电子问卷,使受访者可以选择用电子方式填写和递交问卷。为确保受访者交回的问卷能有效地送达给统计处授权的职员,而不会在传递过程中被不适当地存取,受访者可以在传递前利用统计调查的数码证书(或“电子核证”),将文件加密处理。根据到受访者的实际需求,统计处正在考虑为自顾参与性质的统计调查制备类似的电子问卷。

    他山之石可以攻玉。可否借鉴香港统计服务承诺中的有益经验以及世界各国的有益经验,结合我国内地的实际情况加以运用?可否由内地一些统计基础较好的城市进行服务承诺的试点,逐步积累经验,作为强化服务意识、提高服务水平的一项实际措施?希望有关方面加以考虑。

    六、关于提高统计服务意识理论内涵的探讨

    上文介绍了香港统计服务承诺制,属于统计服务的实践方面。下面,结合国内外统计服务的实践经验,从理论方面作一些讨论。我认为统计服务意识的理论内涵主要包括以下三个观点。

    (一)统计服务是统计系统的特定功能。

    马克思主义认为,在世界的普遍联系中,任何事物都是作为系统而存在的。对于统计活动,我们也要如实地把它作为一个系统(体系)来看待。所谓系统,就是由相互联系、相互作用的若干要素按一定方式组成的,并同周围环境相互联系、相互作用的,具有一定功能的统一整体。任何系统存在的价值就在于它具有特定的、不可代替的功能。统计活动系统的功能就是向各方面提供统计服务,支持经济和社会的发展。

    统计服务不仅体现在资料提供的环节上,而且覆盖统计活动的所有环节。只有从统计的设计、调查、处理、分析、提供等各个环节上努力,才能做到数据真实、系统、及时、对路。真实性是统计的生命线,必须把误差控制在允许的范围之内。早在1984年国务院提出统计工作的“六化”目标(指标体系完整化、分类标准化、调查工作科学化、基础工作规范化、计算和数据传输现代化、服务优质化)时,就指出要以优质服务为中心,“五化为一化”“一化靠五化”。抓住统计服务这个中心环节,就可以提起统计工作的整个链条。

    统计服务的对象是什么?在2000年12月全国统计工作会议上,国家统计局领导同志在充分肯定统计工作的成绩之后,指出当前统计工作存在三个问题:“一是不能很好地适应党政领导及有关宏观调控部门的需要;二是不能很好地适应社会公众的需要;三是不能很好地适应对外开放水平的需要。“这里在指出服务工作差距的同时,也就明确了统计服务的三个主要对象。应当说,我们长期来注重为党政领导服务是完全必要的,今后要把这方面的工作做得更好;但对社会公众和外国用户的服务工作仍然是比较薄弱的。香港统计部门在这两个方面有丰富的经验,我们正可以取人之长,补己之短。

    (二)统计功能发挥的程度取决于统计系统各要素的素质水平及相互间的协调程度。统计活动系统是由如下三个要素按一定方式组成的整体:统计调查者,统计原始资料提供者,统计数据使用者。这三者的素质水平及其相互间的协调程度,决定整体功能发挥的程度。要强化服务意识,还要强化学习意识。这就要求统计人员在总结自己经验的同时,还要向国外学习,向世界学习,但不能照搬,要结合我国实际来开展工作。只有不断地学习,才能提高调查统计工作者的素质。与此同时,帮助原始资料提供者学习(向他们解释调查的意义和填报的方法等),帮助统计资料使用者学习(向他们解释统计指标的含义和提供运用数据的方法等),从而提高全民族的统计意识和统计知识水平,也是应有之义。强化五个意识还包括:强化协调意识,要求国家各级综合统计机构加强同地区、部门的协调,要求统计人员深入到工厂、企业、农村中去,到使用统计数据的客户中去,多倾听他们的意见,使统计工作更好地满足社会公众的需求,又不致过分加重调查对象的负担;强化法律意识,要求统计人员依照《统计法》和其他有关法律法规,来调整各有关方面在统计活动中形成的社会关系,切实做到有法必依、执法必严、违法必究。这些都是为了更好地协调统计系统三要素之间的关系,增强各方合力,提高整体服务功能。在社会主义市场经济的条件下,三者关系出现了不少新问题需要解决。香港统计部门在如何适应市场经济高度发达的客观环境,如何主动地、经常地、有组织地听取各方意见,协调各方关系方面积累了许多经验,可供我们参考。

    (三)统计功能的提高需要大力发扬统计人员的创新精神。统计系统是与周围的环境相互联系、相互作用的。它是整个社会经济大系统的一个子系统。它的性质、目标和任务是由大系统决定的。统计系统必须服从和服务于我国社会经济大系统的总任务???建设有中国特色的社会主义,紧紧围绕党政领导各个时期的中心工作来展开活动;同时,统计系统通过提供统计信息的功能,反过来促进社会经济大系统的健康发展。按照我国社会主义现代化建设“三步走”的战略,在20世纪末整体上达到小康水平之后,于21世纪中期基本实现社会主义现代化的任务已提到议事日程上。在社会主义市场经济日趋完善、以信息化为代表的高新技术迅猛发展、加入W TO后进一步对外开放的新形势下,统计工作的创新更为迫切。国家统计局在2000年底就提出了“观念创新、方法创新、手段创新、体制创新”的要求。2001年又提出强化创新意识。这是使统计工作紧跟形势的发展,解决“三个不能很好地适应”的重要对策。香港的统计工作也在不断创新。拿统计服务来说,西方发达国家在服务的内容、方式等方面各有许多好经验,规范性、透明性、及时性一般都比较高;但把它上升为承诺???落实???监察???改善这样一整套环环相扣的服务承诺制度,虽然不是香港所独有,但以完备程度而言,可算十分突出。这个制度在执行中还在不断发展。用他们的话来说,就是“与时并进,力求卓越”。总之,我们要进一步开拓创新,努力建设符合我国国情、适应社会主义市场经济发展要求的统计体系,不断提高统计服务的水平,为社会主义现代化建设作出更大的贡献。