对益阳市农村土地流转情况的调查

来源:    发布时间:2003-01-22

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    农村问题的关键是农民问题,农民问题的关键是土地问题,关注农村不能不关注农村土地问题。2002年8月到9月,益阳市统计局组织专人到全市6个区、县(市)的22个村,就农村土地流转情况随机调查了220户农户。调查情况如下。

    一、流转的现状及原因

    本次共随机调查了220户农户,853人,他们共有承包土地面积1240.5亩,户平5.64亩,人平1.45亩。其中,将土地流转给他人的有65户,182.7亩,从他人手中流入土地的有76户,380.7亩;流出与流入户数占总户数的比例分别为29.5%和34.5%。如果将安化和桃江县作为山区,其他区县(市)作为湖区来分类,因湖区田土较多,人均耕地面积达1.66亩,约为山区的2倍,而每亩田应上交的税费负担很重,为山区的2.7倍,所以,湖区土地流出户数的比例高达33.8%,比山区高出15.5个百分点;愿意流出的比例高达38.1%,比山区高出16.4个百分点。

  据调查,近年来,益阳市农村土地流转的规模越来越大,流转的方式也越来越多。其方式主要有转包、转让、出租、互换等。

    从调查结果看,目前,益阳市农村约有三分之一的农户愿意将土地流转出去,而且这一比例有增长之势。导致农村土地流转的原因很多,归纳起来,大致有如下几点:

    一是农民对土地的依附减弱。随着改革开放的逐渐深入,市场经济不断发展,工业化和城镇化水平日益提高,越来越多的青年农民已不再安于农村田土活计,纷纷跳出农门,从事各种非农生产经营活动。农民家庭非农收入在总收入中的比重越来越大,而农林牧渔业收入所占比重越来越小。2001年,全市农民人均现金总收入(不含储蓄借贷收入)达2485元,其中来自农林牧渔业的收入为896元,仅占总收入的36.1%,比1991年的58.3%下降了22.2个百分点。

    二是农业比较效益太低。一方面因为近几年普通农产品出现了较严重的结构性过剩,价格逐年下降;另一方面,农药、化肥、种子、饲料等主要农资价格坚挺,同时,农业税费负担偏重(湖区最高的每亩在200元以上),从而导致农业比较效益太低。因此,农民不愿耕种的田土也不断增加。据对赫山区部分农民的调查,2002年早稻每亩平均用于化肥、农药、种子、牛工和抽水的费用为132元,晚稻约为160元,早晚两季的直接生产成本为292元;早稻亩产量为550斤,晚稻约为750斤,其价格分别按0.48元/斤和0.60元/斤计算,平均每亩双季稻的产值为714元;扣除每亩负担的税费198元,如果再扣除早稻收割时请人帮忙的费用,每亩仅获利180元左右(含自己的人工费)。

    三是规模经营的需要。全市目前有乡村人口326万左右,耕地面积仅为364.8万亩,人均拥有耕地仅1.1亩,因此,尽管全市常年有几十万农村劳动力外出打工、经商,但农村仍有少数地方出现了“一个月过年,两个月种田,九个月赌钱”的现象。这种一家几亩田分散经营的耕种方式,虽能帮助农民解决吃饭的问题,但难以适应农民致富奔小康的要求。

    四是农业产业结构调整的需要。农业结构调整,是当前农村改革的一项重要内容,其目的是让农业与市场接轨,提高农产品的优质率和商品率,增加农民收入。如果土地可以流转,就为农业产业结构调整提供了有利条件。

    五是城市资本进入农村的需要。中国的改革虽然始于农村,但近二十年来,城市改革的步伐明显快于农村。在此期间,城市培养出了一大批颇具实力的企业和企业家,他们中的一部分已将目光投向了农村这块大有作为的天地。而农村土地的流转,是他们进入的前提。

    二、流转中的问题

    农村土地经过流转以后可以带来许多的益处,如增强了对土地的责任感、有利于规模经营、促进了农业产业结构调整、提高了农业的比较效益、加快了农村劳动力的转移等等。但在调查中发现,目前农村土地流转中还存在如下一些问题:

    一是流转的程序不太规范。据调查,目前已流转的土地中大部分是农民私下进行的,其中有相当一部分没有文字协议,极少数虽然签了协议,但条款不全面,措辞不严密,责、权、利不分明,容易产生纠纷。集体组织将抛荒地发包出去,虽然与转包户签有合同,但与原承包户缺少相应的法律手续,原承包户随时可能出来找麻烦。另外,《合同法》对其他合同都有详细的规定,唯独缺少土地流转合同。新近公布的《中华人民共和国农村土地承包法》必须到2003年3月1日起施行。因此,前段农村土地流转实际上是无法可依。

    二是作为流转主体的农民积极性不高。农村土地流转,唱主角的应该是农民。但从调查的情况看,干部的积极性明显高于农民。所调查的乡镇,大多将土地流转问题纳入了当地党委政府的工作议程,有的还制订了不少优惠政策和措施,以鼓励经营大户扩大规模。究其原因,主要是因为土地流转后相对集中,这样不但税费收缴容易,而且还能带动当地经济的发展。但对大多数农户而言,土地流转出去以后所获收益很少,有些没有任何收益,甚至还倒贴钱。因此,农民的积极性并不很高。对220户农户的调查结果显示,愿意将土地流转出去的有74户,占调查户数的33.6%,而实际流转出去的只有65户(还有9户没有实现愿望),占调查户数的比重为29.5%,比前者低4.1个百分点。同时,抛荒面积和户数由2001年的7.0亩和8户增加到2002年的9.9亩和11户,也从一个侧面印证农民参与流转的积极性不高。

    三是思想认识上有偏差。对当前农村土地流转,部分农村干部存在思想认识上的偏差:一是认为土地流转好处很多,因此不管农民是否愿意,便采取行政命令的方式来促使土地流转,甚至圈地强制农民进行土地流转,结果好心办坏事,不但在当地引发了干群矛盾,伤害了农民感情,而且还留下了新的不稳定因素。二是认为土地流转是农民自己的事,放任自流,甚至流转后改变了土地用途也不闻不问。三是认为土地流转以后,部分农民失去了生存基础,会影响农村稳定;土地向少数种田能手或经营能人集中,会产生新的地主,“辛辛苦苦几十年,一夜回到解放前”,所以极力反对。

    四是部分地方第二轮土地承包工作没到位,阻碍了流转。据调查,第二轮土地承包工作于1997年开始铺开,但时至今日,仍有部分地方没有全面落实,阻碍了土地的合法流转。其原因是一部分农民不愿意签订承包合同,他们认为,中央有土地延包30年的政策,不签合同,土地也跑不了,还少了一份约束;有的虽签订了合同,但还没有颁发土地使用权证;还有的搞了延包,但时间不到30年。上述原因,都不利于土地的流转。

    三、几点建议

    随着我国成为世贸组织的正式成员,国家关税的下调和市场的开放,国外优质农产品将逐步进入我国市场。据有关专家测算,按照我国目前的农业生产条件,经济作物的耕作规模必须大于170亩,粮食作物的耕作规模必须大于300亩,其价格才可以与国外农产品抗衡。而目前农村土地流转工作虽然取得了一定成效,有的区县还形成了规模上千亩的经营大户,但从整体上看,与市场经济竞争的要求还有较大差距。因此,必须加大对农村土地自愿流转的引导与规范之力度,以加快农村土地流转的速度,扩大流转的规模。

    第一,必须进一步加大正面宣传力度,统一认识。要广泛利用有关媒体,进一步强化对农村土地流转的正面宣传报道,提高认识。农村土地流转与家庭承包经营并不矛盾,种田能手或经营能人承包较多土地,形成适度规模经营并不违反中央政策。而且,也只有这样,才能使一部分农民从土地、农村永久性解放出来,才能从根本上解放农民、转移农民、减少农民、富裕农民,才能提高城镇化水平。同时,正确引导农民自愿的土地流转,切实保护和增加广大农民群众的利益,也符合“三个代表”重要思想。

    第二,必须坚持“自愿、合法、有偿”的原则。温家宝副总理指出:“土地使用权的流转必须坚持在家庭承包经营制度的前提下进行”,必须坚持“自愿、有偿、规范、有序”的原则;“要充分保障农民的自主决策权”。各级政府和领导不要搞任何形式的强制命令。在土地流转过程中,政府只能用政策来正确引导农民自愿进行土地流转,帮助农民因地制宜,采取合适的方式发展规模特色农业,扶持当地的经济大户,以产生带动效应。

    第三,必须尽快全面落实第二轮土地承包工作。中央关于土地延包30年不变的政策是农村政策的既定方针,也是土地流转的基础。因此,对于至今尚未全面落实第二轮土地承包工作任务的地方,有关部门要加大力度,对未签订承包合同的要补签合同,未发放权证的要补发权证,合同不满30年的要补足30年。

    第四,在乡镇政府内设立农村土地流转管理中心。其职能为:①作为土地流转的中介服务机构,为让、受双方提供咨询服务,协助双方参照《农村土地承包法》中所列条款签订流转合同;②接受土地流出方的委托,托管、转包土地;③对流转后的土地进行区域规划与监管,发现擅自改变土地性质和用途的,依法查处。

    第五,制定一些鼓励措施,以促进农村土地的流转。例如,对有带动效应的经济大户不仅要给予精神和物质方面的奖励,而且要注意保护他们的合法权益,更重要的是在资金和技术方面要予以支持。再如,应积极进行农村养老保险的探索,并尽快建立适应我市农村的养老保险体系,为农民解除流转出土地的后顾之忧。三是进一步完善城市户籍管理制度,尽量降低农民进城的门槛,让一些在城市有固定住所或有一定收入的农民真正成为城市居民。

 [益阳市统计局  供稿]