扶贫开发成效显著 脱贫攻坚扎实推进

──改革开放40年湖南经济社会发展成就系列报告之九

决策咨询48期

来源:    发布时间:2018-10-30

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  1978年改革开放以来,特别是2013年11月3日习近平总书记视察湘西首次提出“精准扶贫”方略以来,湖南深入贯彻落实中央决策部署,实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标的大规模扶贫开发,围绕“精准扶贫、不落一人”总要求,积极探索扶贫开发新思路新机制,拿出了一系列过硬举措,扎实推进精准扶贫、精准脱贫取得新成效,贫困地区呈现出脱贫提速、发展提效、民生提质的良好局面。

  一、扶贫开发五个阶段

  改革开放40年来,湖南扶贫开发大致可以分为五个阶段。

  第一阶段:体制扶贫阶段(1978-1985年)。1978年湖南农村居民绝对贫困发生率25.2%,四分之一农村人口在绝对贫困线之下。这一时期国家实行了改革开放,湖南农村逐步实行的土地家庭联产承包经营责任制使农村生产力获得了一次大解放。这一时期农村扶贫主要特点是农村实行了经济体制改革,以体制改革促农业生产率提高。随着生产力的解放、生产率的提高,农村贫困状况得到了改善。1982年12月,国家经委、民政部、财政部等九部门发出《关于认真做好扶助农村贫困户的通知》,从此,农村扶贫工作向全社会各部门共同配合、通力协作的方向发展。1984年9月30日,党中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》,对贫困地区实行比一般地区更灵活、更开放的政策,彻底纠正集中过多、统得过死的弊端,给贫困地区农民以更大的经营主动权。到1985年全省农村居民绝对贫困发生率降到了12.34%,一半绝对贫困人口脱贫。

  第二阶段:大规模开发式扶贫阶段(1986-1993年)。20世纪七十年代末至八十年代中期,在改革开放政策的推动下,农村绝大多数地区凭借自身的发展优势,经济得到快速增长。但许多少数民族地区、革命老区、高寒山区和水库移民区由于经济、社会、历史、自然等方面的制约,发展相对滞后。为解决这一问题,1986年,中央专门成立了国务院贫困地区经济开发领导小组,将农村反贫困行动正式纳入国民经济发展总体规划,明确了工作目标、确定了贫困标准、划定了贫困区域、制定了扶持政策措施、设立了扶贫专项资金,并对传统的救济式扶贫进行改革,确定了开发式扶贫方针,从而使农村反贫困行动正式转入政府主导、社会参与、有计划、有组织、大规模的政府行为。按照中央部署,湖南省委、省政府出台了《关于进一步加强贫困地区工作的决定》,成立了湖南省贫困地区经济开发领导小组,把中央划定的湘西土家族苗族自治州和新晃侗族自治县、麻阳苗族自治县以及省定的城步苗族自治县、通道侗族自治县、江华瑶族自治县、桂东县作为扶持的重点。1990年,省委、省政府又出台了《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》,明确提出要把少数民族地区作为扶贫工作的重点,要立足本地资源,发展优势产业。从1986年到1993年,经过8年时间的努力,全省贫困地区农民人均收人提高到653元,比1985年增加313元,年均(名义)增长8.5%;全省农村未解决温饱的贫困人口下降到433万人,减少了118万人,年均减少14.8万人;贫困发生率下降到8.58%,降低了3.76个百分点,年均降低0.47个百分点。

  第三阶段:“八七扶贫攻坚”阶段(1994-2000年)。1994年国家组织实施了“八七扶贫攻坚计划”,即用7年时间,也就是到2000年末,解决全国8000万农村贫困人口温饱问题。这一期间,国家对扶贫开发工作实施了战略性调整,把工作重点转向直接对贫困农户的扶持,提出扶贫开发工作重心下沉,坚持扶贫开发到村人户,瞄准贫困人口,实施直接帮扶。湖南省委、省政府依据中央精神制定了《湖南省实施<国家八七扶贫攻坚计划>的意见》,1996年又出台了《关于贯彻<中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定>的意见》,进一步加大扶贫开发工作力度,明确了一系列新的更加有力的措施,形成了全党动手、全社会动员、全民参与、合力攻坚的扶贫开发新局面,加快了解决温饱的步伐。1994-2000年,全省贫困地区农民人均纯收人从653元提高到1583元,增加了930元,年均(名义)增长13.5%;农村未解决温饱贫困人口从433万人下降到130万人,减少了303万人,年均减少18.6万人;贫困发生率从8.58%下降到2.81%,降低5.77个百分点,年均降低0.82个百分点,实现了基本解决湖南农村贫困人口温饱的“八七扶贫攻坚计划”目标。

  第四阶段:巩固夯实发展阶段(2001-2011年)。这一时期湖南努力地探索如何利用市场经济来改善贫困、减缓贫困,更加重视改善贫困人口进入和利用市场的力量来摆脱贫困。在开发性扶贫的基础上,引入了保障性扶贫方式,使整个扶贫体系更加完善。湖南按照中央要求制定了《湖南省农村扶贫开发规划(2001-2010年)》,将扶贫开发工作任务从解决温饱调整为解决温饱与巩固温饱并重,工作对象从绝对贫困人口调整为绝对贫困人口和低收入人口,以整村推进为平台重点启动了基础设施、雨露计划、产业开发、生态建设四大项目,加快了贫困地区经济社会发展。这一时期社会化扶贫的强力推动,扩大了扶贫开发工作的政治影响。党中央、国务院十分注重动员全社会力量参与扶贫开发工作。到2011年,全省贫困地区农民人均纯收人从1583元提高到3759元,年均(名义)增长8.2%;2001-2010年低收入人口从373万人减少到146万人,年均减少22.7万人,低收入贫困发生率由6.93%下降到2.57%,年均下降0.44个百分点。

  第五个阶段:精准扶贫阶段(2012-2017年)。2012年12月,习近平总书记在革命老区河北阜平考察扶贫工作,提出了“不要用手榴弹炸跳蚤”,首次提出“精准扶贫”。2013年11月,习近平到湘西考察时作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示,2014年1月,中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计,推动了“精准扶贫”思想落地。2014年3月,习近平参加两会代表团审议时强调,要实施精准扶贫,瞄准扶贫对象,进行重点施策。进一步阐释了精准扶贫理念。“精准扶贫”解决了钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样等问题。扶贫开发提高了“精准度”,专项扶贫瞄准贫困居民,特别是财政专项扶贫资金重点用在贫困居民身上,用在正确的方向上。通过“精准扶贫”,全省农村贫困人口从2012年底的767万人(由于贫困线调高,所以比2010年低收入人口多),降到2017年底的216万人,贫困发生率由13.43%降至3.86%,年均减低1.6个百分点。

  2012-2016年,中央和省累计投入财政专项扶贫资金211.8亿元,年均增长40.6%。其中,省级投入财政专项扶贫资金41.4亿元,年均增长90.8%;2016年,金融精准扶贫贷款余额1307亿元,同比增长54%。63万名党员干部结对帮扶187.3万户贫困对象,省市县乡派出工作队深入8000个贫困村(并村后6920个)开展帮扶,实现“两个全覆盖”。同时,组织省辖7市对口帮扶湘西自治州7县,每年投入近2亿元;4个全国经济百强县与4个贫困县开展携手奔小康行动,启动实施了一大批项目。“中国社会扶贫网”在全省上线。各类企业、社团组织、爱心人士等社会各界力量每年募捐资金达20亿元。贫困地区广大干部群众不等不靠,自力更生,全党动员、全民参与,共同打好脱贫攻坚战的态势全面形成。

  二、取得的主要成就

  改革开放40年来,在中央各部委的大力支持和省委、省政府的正确领导下,经过全省广大干部群众的共同努力,湖南扶贫开发事业取得了显著成就,农村的贫困面貌发生了翻天覆地的变化。

  (一)农村贫困人口大幅减少。1978年,湖南农村绝对贫困人口为1152万人,经过40年的扶贫开发,2017年湖南农村绝对贫困人口大幅减少到216万人,共减少了936万人,年均减少24万人。农村贫困发生率也从25.2%下降到3.86%,年均降低0.55个百分点。

  (二)经济实力大幅度提升。2017年,51个扶贫开发工作重点县人均地区生产总值25818元,是1986年人均国民收入的60.9倍,年均增长14.2%(没有扣除物价上涨因素);人均财政收入1751.9元,是1986年人均财政收入的50.9倍,年均增长13.5%;人均财政支出6904.7元,是1986年人均财政支出的146.5倍,年均增长17.5%。规模以上工业总产值5522.95亿元,比2007年增长了3.7倍,年均增长16.7%;社会消费品零售总额2867.99亿元,增长3.9倍,年均增长17.2%;出口总额14.18亿元,增长3.6倍,年均增长16.4%;固定资产投资6126.30亿元,增长10.0倍,年均增长27.1%。

  (三)人民生活水平显著提高。2017年,51个扶贫开发工作重点县农民人均可支配收入9319.22元,是1986年农民人均纯收入的25.5倍,年均(名义)增长11.0%;移动电话用户1687.81万户,比2007年增长了3.3倍;互联网宽带接入用户279.40万户,增长了4.9倍;居民储蓄存款余额6120.53亿元,比2007年增长了4.1倍;饮水困难农户降到了5%,全省累计解决436万贫困人口安全饮水问题,特别是2014年以来,湖南已解决207万建档立卡贫困人口饮水安全问题,超额实现了预期目标。

  (四)基础设施明显改善。目前,湖南贫困地区完成了机场、铁路、高速公路等一大批项目建设,全面融入了全省4小时经济圈,所有贫困村都实现了通达目标,基本解决了贫困群众“出行难”的问题。2017年,51个扶贫开发工作重点县公路里程12.35万公里,比2007年增长1.1倍。其中,高速公路2852公里,增长4倍;100%的乡镇通沥青、水泥路,99.6%的行政村通沥青、水泥路,通村公路里程达到75527公里,90.0%的自然村通公路;89.9%的行政村完成农网升级改造,2018年底前将全面完成;94.1%的自然村能接收电视节目,82.5%的行政村有合格文化活动室,93.0%的行政村有合格村医,94.0%的行政村有卫生室。

  (五)社会保障得到加强。2017年,51个扶贫开发工作重点县61.8%的人参加了养老保险,99.8%的人参加了医疗保险。各种社会福利收养性单位数1124个,比2007年增长了63.0%;每万人各种社会福利收养性单位床位数20.6床,增长1.5倍;农村居民最低生活保障人数153.88万人,同时实行保障兜底脱贫,提高政策落实精准度,做到应扶尽扶、应保尽保。2017年农村低保标准已提高到3026元/年/人,较2013年增长65.7%,全省城乡低保平均救助水平分别为296元/月、153元/月,全面实现了农村低保标准和扶贫标准“两线合一”。有30.2万名重度残疾人参加城乡居民养老保险的保费由政府全额代缴,17.9万名困难残疾人得到了各种形式的救助。

  三、深入推进各项扶贫工作,贫困群众幸福感增强

  改革开放40年来,全省构建了脱贫攻坚长效工作机制,完善了易地扶贫搬迁招投标机制、脱贫攻坚责任机制、推进落实机制、资金项目管理、社会扶贫等工作机制,从制度上、源头上有效补齐了短板、堵住了漏洞。

  (一)发展特色产业脱贫。2012、2013年,省委省政府连续两年把“直接帮扶80万贫困人口发展生产”纳入为民办实事内容,制定产业扶贫规划,出台一系列措施,创造了“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、穷人能人跟着产业项目走、产业项目跟着市场走”的“四跟四走”产业扶贫模式。2017年,出台《湖南省以精细农业为特色的优质农副产品供应基地建设规划》《湖南省产业精准扶贫规划》和特色产业项目等一系列政策,支持扶贫产业项目发展,按照人均投入帮扶资金1万元的标准,因地制宜发展贫困人口参与度高的区域特色产业。2014年以来,省级层面共投入财政扶贫资金16.9亿元,整合其他资金70亿元以上,实施重点产业扶贫项目380个,到2017年底直接帮助80多万贫困人口增收脱贫。同时,市县积极实施扶贫产业项目,带动120多万贫困人口增收脱贫。

  (二)推进就业扶贫。2016年10月,全面启动劳务协作脱贫工作,出台《关于切实做好就业扶贫工作的实施意见》,出台叠加岗位补贴、技能培训补贴、交通路费补贴、中介服务补贴、扶贫助学补贴等系列扶持政策,充分发挥政策引导杠杆作用,鼓励企业在同等条件下优先吸纳贫困劳动力。各地根据建档立卡贫困人口名单,依托乡镇人社基层平台,组织精干力量走村入户,逐一核实和摸清贫困劳动力就业、培训等相关工作,帮助已转移就业的64.04万贫困劳动力实现稳定就业、13.1万贫困劳动力新增转移就业,带动全省25.2万余户贫困户稳定增收。同时,大力开发防汛抗旱、地质灾害防御、河道清淤、环卫保洁等公益性岗位,优先安排贫困人口就业。2017年,全省建立就业扶贫基地,将蓝思科技股份有限公司等109家知名企业纳入基地名单。建立劳务协作“三张清单”(任务清单、稳岗清单、责任清单)和全国首个贫困劳动力劳务协作市场。探索“114”(即形成一套输出地输入整体工作机制,建立一个劳务协作脱贫综合信息服务平台,把握精准识别、精准对接、精准稳岗、精准服务四个关键环节)劳务协作脱贫模式,录入490万建档立卡贫困人口的信息,并从中识别出151.74万需就业帮扶的贫困人员,通过精准识别、对接,2017年全省新增15.6万贫困劳动力转移就业。

  (三)实施易地搬迁脱贫。“十二五”期间,全省完成了4.9万人的易地搬迁任务。2016年,出台了《湖南省“十三五”时期易地扶贫搬迁实施意见》,“十三五”期间,全省将完成80万贫困人口的易地搬迁任务,其中2016年已搬迁16万人,2017年搬迁33万人。为解决好搬迁对象识别难、搬迁区域界定难等问题,根据“先定地域范围后定人”的原则,合理划定易地搬迁迁出区域。以“范围精准”确保“身份精准”,解决了不同搬迁政策对象混淆等问题。对30户以上的统规统建集中安置项目,委托省建工集团统一进行EPC(设计、采购、施工)总承包,实行零利润管理,解决项目建设实施难等问题,圆满完成了搬迁任务。

  (四)发展教育脱贫。重点围绕“一提高、两降低”,开展“三帮一”工作,建立了从学前到研究生教育阶段家庭经济困难学生资助体系,2012-2017年,发放各类资助金197.06亿元,资助各类学生达1859.65万人次,有效解决了因贫失学辍学问题;51个贫困县全部纳入了农村义务教育学生营养改善计划实施范围,1.7万名贫困生通过“一家一助学”就业?同心温暖工程接受职业教育并实现就业;“雨露计划”五年培训转移贫困家庭“两后生”16.5万余人,直接带动50多万人脱贫。

  (五)开展医疗救助脱贫。深入开展健康扶贫工程“三个一批”行动,建立完善“基本医疗保险+大病保险+社会救助补充医疗保险+慈善救助”的医疗救助体系,出台“三提高、两降低、一补贴、一兜底”特惠政策,有效遏制了因病致贫、因病返贫的问题。

  (六)结合生态补偿脱贫。2012-2017年,在贫困地区完成营造林3499.5万亩,林农每年获得的劳务收入超过10亿元。将1.4万名建档立卡贫困人口聘用为生态护林员,新增森林管护面积2000多万亩,带动4.43万人稳定脱贫。

  改革开放40年以来,湖南脱贫攻坚成效显著,当前已进入决战决胜的关键时期,全省各级各部门在省委省政府的领导下,坚持精准方略、合力攻坚、真抓实干、久久为功,确保脱贫攻坚取得最后胜利。

承办:农经队
执笔:张纯钢
核稿:徐    林
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